Isu-isu kesenjangan, seperti disparitas dan kolonialisme digital, sering kali ikut membersamai bahasan mengenai ekonomi digital. Ketidaksetaraan akses internet hingga monopoli data merupakan dua problematika yang muncul, termasuk di Indonesia. Kesenjangan pun juga memunculkan berbagai praktik persaingan usaha yang tidak sehat, misalnya mengenai monopoli data digital dan jaringan internet oleh sebagian kecil pelaku ekonomi digital. Google, Amazon, Meta, Apple, dan Microsoft (GAMAM)[1] merupakan lima korporasi yang menguasai data digital dan jaringan internet global, termasuk industri periklanan, mesin pencarian, hingga kekayaan intelektual. Bahkan, nilai kapitalisasi pasar GAMAM pada tahun 2019 lebih besar dibandingkan total produk domestik bruto (PDB) Australia, Kanada, Prancis, dan Inggris (Mirrlees, 2022). Posisi dominan inilah yang menyebabkan beberapa negara seringkali kesulitan dalam menghadapi sengketa di ranah digital, terutama ketika berhadapan dengan korporasi raksasa seperti GAMAM.
Salah satu hambatan yang muncul dalam meresponsnya adalah adanya gap antara lini digital yang terus berkembang dengan kemampuan negara dalam meregulasi. Laporan dari United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD)[2] menekankan bahwa hambatan ini tidaklah dapat direspons dengan menggunakan resep yang sama seperti ekonomi konvensional. Karakteristik pasar dan pelaku ekonomi digital berbeda dengan ekonomi konvensional sehingga dibutuhkan sebuah kerangka hukum persaingan yang relevan dengan pasar digital (UNCTAD, 2019). Lalu, bagaimana seharusnya Indonesia merespons tantangan ini?
Pasar Digital dan Kesenjangan
Sejak pandemi, Indonesia mengalami akselerasi ekonomi digital tertinggi di Asia Tenggara. Penelitian dari Meta dan Bain & Company menunjukkan bahwa pada tahun 2021 pasar digital di Indonesia telah memiliki 168 juta konsumen digital. Pertumbuhan ini disertai dengan menjamurnya perusahaan rintisan berbasis digital (tech startup) di berbagai sektor (Yendamuri et al., 2022). Masifnya jumlah konsumen dan pelaku ekonomi digital ini berpotensi menjadikan Indonesia sebagai pasar digital yang kompetitif. Model ekonomi digital membuka ruang bagi para pelakunya untuk saling berkompetisi guna menjangkau pasar yang dimensi geografisnya sangat luas. Atensi dalam menangkap dinamika ini pun seharusnya juga tidak sebatas pada korporasi besar saja, tetapi juga perusahaan-perusahaan rintisan kecil hingga Usaha Mikro Kecil dan Menengah (UMKM) yang sama-sama beroperasi di pasar digital.
Di antara para pelaku ekonomi digital, kesenjangan yang muncul adalah mengenai akses terhadap data dan penguasaan jaringan. Kedua faktor tersebut penting dalam menguatkan perusahaan digital untuk menguasai lima platform utama dalam ekonomi digital, yakni marketplace, jejaring sosial, mesin pencarian, sistem pembayaran, dan video sharing (KPPU, 2020). Misalnya, berkat kapasitas data dan jaringan, perusahaan seperti Google, Meta, dan Amazon tumbuh menjadi aktor penguasa dari mesin pencarian, jejaring sosial, dan sistem pembayaran. Dominasi ini dapat berpotensi mematikan iklim kompetisi sehat yang berbahaya bagi keberlangsungan perusahaan rintisan dan UMKM. Hal ini berkaitan dengan “killer takeover”, yakni kecenderungan korporasi digital untuk mengakuisisi pelaku ekonomi yang mereka anggap sebagai pesaing (Sabirin & Herfian, 2021). Maka dari itu, negara yang bertanggung jawab dalam mendistribusikan keuntungan ekonomi digital sering kali harus bersengketa dengan perusahaan multinasional yang menyalahgunakan posisi dominannya.
Urgensi Pembaharuan Regulasi
Di level nasional, Indonesia memiliki lembaga yang secara khusus mengawasi iklim persaingan usaha, yakni Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). Sampai saat ini, KPPU masih menggunakan Undang-Undang (UU) Nomor 5 tahun 1999 atau Undang Undang Persaingan Usaha. UU tersebut kerap digunakan sebagai landasan hukum ketika sedang melakukan penyelidikan terhadap kasus persaingan usaha tidak sehat. Sayangnya, regulasi ini dirasa tidak lagi relevan dengan perkembangan ekonomi digital. Definisi mengenai pasar, praktik monopoli, dan pelaku usaha yang diatur di dalam UU ini tidak memuat faktor penting di dalam ekonomi digital, yakni data dan jaringan digital. Keduanya menjadikan “pasar digital” memiliki dimensi yang rumit dan karena itu definisinya tidak dapat disamakan dengan pasar konvensional. Pasar digital memiliki dimensi produk (produk fisik dan nonfisik, serta sistem pembayaran) dan dimensi geografis (ukuran pasar) yang sangat berbeda dengan pasar konvensional sebagai akibat dari penggunaan data dan jaringan digital.
Lebih lanjut, UU ini juga tidak mampu mendefinisikan praktik monopoli di sektor digital dengan jelas. Definisi “praktik monopoli” masih sebatas pada penguasaan terhadap produksi dan pemasaran konvensional. Padahal, sistem dan layanan yang terlepas dari proses produksi dan pemasaran konvensional—seperti penggunaan sistem pembayaran eksklusif yang mampu mendiskriminasi sistem lainnya—sering terjadi di ranah digital. Terakhir, tidak relevannya UU ini juga menyangkut tentang definisi “pelaku usaha”. Model ekonomi digital sangat memungkinkan pelaku usaha yang berada di luar Indonesia untuk bebas beroperasi di pasar domestik. Dinamika ini masih belum didefinisikan dengan jelas di dalam Undang-Undang Persaingan Usaha.
Relevansi UU ini diuji ketika KPPU berhadapan dengan korporasi digital, seperti Grab dan Google. Pada tahun 2020, Grab diduga melakukan praktek anti-persaingan dan diskriminasi akibat adanya kerjasama eksklusif dengan PT Teknologi Pengangkutan Indonesia (TPI), sebuah penyedia jasa sewa angkutan. Kerja sama ini dinilai merugikan karena berdampak pada hilangnya kesempatan bagi pengemudi non-TPI untuk mendapatkan pesanan. Akan tetapi, Pengadilan Negeri Jakarta Selatan memutuskan bahwa Grab tidak terbukti melakukan apa yang dituduhkan oleh KPPU (Pradana, 2020). Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC)[3] kemudian menyoroti lolosnya perusahaan Grab ini sebagai preseden yang mengancam iklim investasi serta menggarisbawahi urgensi bagi Indonesia untuk memiliki hukum persaingan usaha yang relevan dengan ekosistem bisnis digital (APEC, 2022).
Saat ini relevansi Undang-Undang Persaingan Usaha kembali diuji bersamaan dengan penyelidikan yang dilakukan oleh KPPU terhadap Google. Penyelidikan dilakukan berkaitan dengan penjualan bersyarat dan praktik diskriminasi dalam distribusi aplikasi secara digital di Indonesia (KPPU, 2022). Perusahaan multinasional ini diduga melanggar UU No. 5 tahun 1999 akibat dari penggunaan metode pembayaran yang eksklusif dengan pajak tinggi. Selain merugikan konsumen, praktik ini dianggap mampu mematikan potensi pasar yang dimiliki layanan penyedia pembayaran lainnya. Sayangnya, UU tersebut masih memiliki kelemahan ketika disandingkan dengan kasus pelanggaran semacam itu. Sebagaimana argumen Sabirin & Herfian (2021), regulasi ini tidak mendefinisikan dengan jelas pelaku dan jenis persaingan usaha tidak sehat di sektor digital. Ketidakjelasan ini yang justru akan menghambat KPPU dalam menyelidiki dan menangani kasus-kasus pelanggaran.
Kritik menarik juga datang dari Daniel McIntosh dalam artikel berjudul “We Need to Talk About Data: How Digital Monopolies Arise And Why They Have Power and Influence?”. McIntosh (2019) berpendapat bahwa hukum-hukum yang menyangkut persaingan usaha menjadi tidak efektif ketika berhadapan dengan korporasi raksasa digital. Ini disebabkan karena hukum persaingan usaha konvensional tidak cukup untuk mengatur gerak bebas korporasi digital di pasar yang sangat luas. Oleh karena itu, diperlukan sebuah pembaharuan regulasi yang memungkinkan bagi KPPU untuk merekognisi dinamika yang terjadi, termasuk cakupan pasar, pelaku ekonomi digital, sumber daya, hingga jenis-jenis pelanggaran yang mungkin terjadi. Mengikuti rekomendasi dari UNCTAD (2021), setidaknya terdapat empat terobosan yang dapat dilakukan oleh agensi pemerintah untuk dapat memiliki institusi dan regulasi yang relevan dengan ekonomi digital. Keempat terobosan tersebut adalah dengan melakukan pembaharuan terhadap regulasi yang telah ada sebelumnya; menyusun hukum yang sepenuhnya baru; membuat pedoman atau aturan main; dan terakhir adalah dengan melakukan studi pasar.
Kesimpulan
Selama ini, kasus persaingan usaha tidak sehat di Indonesia masih diatur di dalam UU No. 5 tahun 1999. Regulasi ini menjadi dasar hukum bagi KPPU di dalam menangani praktik diskriminasi hingga monopoli yang dilakukan oleh para pelaku usaha, termasuk mereka yang meramaikan sektor ekonomi digital. Akan tetapi, uraian-uraian di atas menunjukkan bahwa regulasi ini tidak lagi relevan dengan dinamika ekonomi digital. Regulasi ini tidak mampu mendefinisikan pasar, praktik monopoli, dan pelaku usaha digital dengan jelas. Mengingat karakteristik ekonomi digital berbeda dengan ekonomi konvensional, maka resep yang dibutuhkan untuk merespons permasalahan yang berkaitan dengannya pun juga berbeda.
Sebuah respons yang preventif dan bukan sekadar reaktif sangat diperlukan untuk menghadapi kemungkinan-kemungkinan adanya praktik persaingan usaha yang tidak sehat. Hal ini disebabkan karena monopoli data digital dan penyalahgunaan posisi dominan dalam sektor digital sangat membahayakan, tidak hanya bagi perekonomian, tetapi juga dapat meluas ke sektor-sektor lainnya. Dari isu keamanan sampai demokrasi digital, ancaman-ancaman yang sifatnya multifaset telah diprediksi dapat terjadi jika tidak ada kontrol terhadap penguasaan data digital. Oleh karena itu, pemerintah Indonesia (dalam hal ini adalah KPPU) hendaknya segera merancang peraturan baru atau setidaknya memperbarui peraturan persaingan usaha konvensional. Akan sampai kapan KPPU berpaku pada regulasi tahun 1999 dalam mengawasi ekosistem ekonomi digital?
Referensi
APEC. (2022). Competition Law and Regulation in Digital Markets. Asia-Pacific Economic Cooperation.
KPPU. (2020). Ringkasan Eksekutif: Penelitian Pelaku Usaha dan Struktur Pasar pada Sektor Ekonomi Digital. Komisi Pengawas Persaingan Usaha.
KPPU. (2020, July). “KPPU Jatuhkan Sanksi GRAB & TPI”. Komisi Pengawas Persaingan Usaha. https://kppu.go.id/blog/2020/07/kppu-jatuhkan-sanksi-ke-grab-dan-tpi/.
KPPU. (2022, September 15). “KPPU Lakukan Penyelidikan atas Google untuk Dugaan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat”. Komisi Pengawas Persaingan Usaha. https://kppu.go.id/blog/2022/09/kppu-lakukan-penyelidikan-atas-google-untuk-dugaan-praktik-monopoli-dan-persaingan-usaha-tidak-sehat/.
Mirrlees, T. (2022, January 20). “Getting at Gafam’s “Power” in Society: A Structural-Relational Framework”. Heliotrope. https://www.heliotropejournal.net/helio/gafams-power-in-society.
McIntosh, D. (2019) “We Need to Talk About Data: How Digital Monopolies Arise and Why They Have Power and Influence,” Journal of Technology Law & Policy, 23(2), 185-213. https://scholarship.law.ufl.edu/jtlp/vol23/iss2/2.
Pradana, R. S. (2020, September 26). “Grab Lolos dari Jeratan Denda KPPU Senilai Rp30 Miliar”. Bisnis Indonesia. https://ekonomi.bisnis.com/read/20200926/98/1296864/grab-lolos-dari-jeratan-denda-kppu-senilai-rp30-miliar.
Sabirin, A., & Herfian, R. H. (2021). Dampak Ekosistem Digital terhadap Hukum Persaingan Usaha di Indonesia serta Optimalisasi Peran Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) di Era Ekonomi Digital. Jurnal Persaingan Usaha, 2, 75-82.
Startup Ranking. (2022). “Find the top and new startups worldwide”. Startup Ranking. https://www.startupranking.com/.
UNCTAD. (2019). Competition issues in the digital economy. United Nations Conference on Trade and Development. https://unctad.org/system/files/official-document/ciclpd54_en.pdf.
UNCTAD. (2021). Competition law, policy and regulation in the digital era. United Nations Conference on Trade and Development. https://unctad.org/system/files/official-document/ciclpd57_en.pdf.
Yendamuri, P., Lim, G., Kwok, C., & Vohra. D. (2022). Southeast Asia’s Digital Consumer. A New Stage of Evolution. META., & Bain & Company. https://www.bain.com/insights/southeast-asias-digital-consumers-a-new-stage-of-evolution/.
[1] GAMAM merupakan akronim yang populer digunakan untuk menyebut lima korporasi digital terbesar di dunia. Sebelum Facebook berganti nama menjadi META, GAMAM lebih dikenal sebagai GAFAM. Akronim ini sering digunakan untuk memahami besarnya pengaruh ekonomi lima korporasi ini di dalam pasar digital global.
[2] UNCTAD merupakan organisasi antarpemerintah yang salah satu agendanya adalah membahas kasus-kasus persaingan usaha di sektor digital melalui Intergovernmental Group of Experts on Competition Law and Policy.
[3] Serupa dengan UNCTAD, APEC juga secara berkala melakukan peninjauan terhadap iklim bisnis digital di negara-negara anggotanya, termasuk Indonesia.
.